什麼是兩公約? 從「人權不行」到「人權橫行」   需要您的支持



給下一任新政府的人權備忘錄:國家人權行動計畫
厚植台灣人權文化,守護東亞民主的亮點

提案單位:人權公約施行監督聯盟


一﹑前言:承續台灣人權運動之歷史任務

2000年初次政黨輪替,民進黨主政之下,終於有機會掃除戒嚴陰霾,並向國際社會宣示「人權立國」的宏願。當時總統府設置《人權諮詢小組》、《國家人權紀念館推動委員會》、行政院成立《人權保障推動小組》,開始逐步規劃台灣的人權保障機制。此外,政府也發表《國家人權政策白皮書》、完成《國家人權試行報告》,並致力推動國際人權公約的國內法化,但《公民與政治權利國際公約》及《經濟社會與文化權利國際公約》因國民黨委員加註聲明、提出保留而延宕,僅《消除對婦女一切形式歧視公約》完成批准。[1]行政院並於2002年將《國家人權委員會組織法》及《國家人權委員會職權行使法》兩草案送交立法院審議,但是在泛藍勢力主導的國會中,未能夠有所突破。
馬政府2008年執政後,國會陸續通過《公民與政治權利國際公約與經濟社會文化權利國際公約施行法》(2009)、《消除對婦女一切形式歧視公約施行法》(2011)、《兒童權利公約施行法》(2014)、《身心障礙者權利公約施行法》(2014)。總統府人權設置《人權諮詢委員會》,並決議政府應依照各施行法之規定,以聯合國各人權公約委員會所要求之型式,撰寫國家人權報告,並邀請國際人權專家來台進行國家人權報告之審查。(2013年二月進行兩公約初次審查、2014年六月CEDAW審查、2017年將進行兩公約第二次審查、兒童權利公約初次審查、身心障礙者權利公約初次審查)
無論馬政府是否瞭解上述人權公約,或者是否有履行上述施行法之決心,但公約審查除了有相當的國際能見度之外,確實構建了政府與公民社會在人權議題上的互動平台,也對政府內部造成不小衝擊,影響了中階公務員的觀念。因此,雖然馬政府不斷侵犯人權、限制人民集會自由、剝奪人民住房和財產,但批准人權公約卻成為馬政府在人權事務上的華麗外衣。

二、台灣目前人權工作的問題診斷:

台灣雖已承認上述人權公約具有國內法律地位,但目前的政府在人權保障與推動的工作,仍有下列幾項問題:
Ø   政府並未承認人權的基本價值:「尊重個人尊嚴不可侵犯、擴大人民參與、重視平等消除歧視、建立責信制度」,亦未將這些原則內化於政府施政和管理考核的程序,使人權淪為口號。(應該採取的行動,例如,訂定反歧視法、公開且廣納參與的決策程序、發展人權影響評估等工具、嚴格要求侵犯人權者負政治責任)
Ø   政府未建立有效的人權機關:目前已經設置的人權機構,包括《總統府人權諮詢委員會》,而該委員會既名為「諮詢」,其功能自然受限。行政院設置之若干任務小組(包括《行政院人權保障推動小組》、《兒童及少年福利與權益推動小組》、《身心障礙者權益推動小組》、各部會人權小組等),均為任務編組,其委員均為「政府機關代表+民間委員」共同組成,然民間委員均為兼任,開會頻度甚低,委員無法掌握議程,討論事項之內容與範圍幾乎決定於各小組之秘書處。此種任務編組無法制訂/指導政策,難以發揮監督功能,亦無法有效處理人民因權利受損而提出之申訴。目前各人權委員會/小組事權分散、委員權力架空、制度紊亂,亟需整合。
Ø   我國憲法對人權保障未臻完全:(1)在政治權的部分,雖已保障投票和被選舉之權利,然創制與罷免滯礙難行,且並未保障人民在政策制定過程中充分參與的權利。(2)在經濟社會權利的部分,規定於第十三章「基本國策」的條文,與第二章「人民的權利與義務」條文,是否在權利位階上有所不同?可否同樣可做為請求權基礎?基本國策是否僅具宣示性功能?(3)透過施行法而具有國內法律效力的國際人權公約,其法律地位為何?這些問題唯有透過修憲工作,才能正本清源。
Ø   根據上述各人權公約施行法,政府應於通過施行法後進行法規檢視,凡法律或行政命令違反人權公約者,應於一定期限內完成立法、修法、或修正行政命令。政府固然曾按照施行法規定啟動此一檢討與改進工作,然並未於年限內完成。例如,《兩公約施行法》通過後僅進行一輪檢視,執行過程草率(準備不週,未配合有效之培訓工作),且修法進度停滯。更重要者,檢視工作理應持續檢討改進,以免法律間相互扞格,不當法律/行政命令限制人民自由,或對處境不利者未提供足夠保障。
Ø   司法和監察制度理應發揮保障人權的功能,然而司法必須依法審判,而監察主要研判當事人是否依法行政。因此,人權保障實有賴法律本身符合人權標準;突顯上述法律檢視,以及相關的立法/修法工作之重要性。此外,法官、檢察官、律師,都必須接受足夠的人權教育訓練,才有能力執行保障人權之任務。當司法和監察制度無法保障人權時,尚應有申訴制度;受理之機關(例如國家人權委員會)應就法律或制度層面加以研究,提出改善建議。此外,為防止行政機關侵害人權,建立公民參與機制和人權影響評估至為重要。
Ø   人權文化之建立:要能夠推動人權價值,需要多方面努力:國際人權理論與法學研究、人權侵害事件的案例分析、設計適用於各級學校和社群的人權教材與活動、設計適用於公務機關的培訓課程、設計媒體傳播與展示/表演計畫等。國家人權博物館、教育部、文化部、法官學院應有長期規畫,《國家教育研究院》亦應成立專責單位,增強國內人權論述和研究的能量。
Ø   國會在短短數年間通過五個公約的施行法,但行政系統並未有足夠的學習與調整,因此各公約的主責機關資源欠缺,國家報告撰寫過程不夠嚴謹,公務員的能力建構也仍不足。國家報告的寫作過程原應是為了檢視人權政策,檢討落實缺失而建立的反省機制,卻因認識不清、引用資料不足,而淪為表面文章,失去檢討的功能。

針對這些缺失,下一任新政府應該更堅定人權價值,落實人權保障,才能承繼人權立國的初衷,並突顯前一任政府以人權自誇的荒謬本質。因此,確認政府對人權的承諾,論述人權規範與政府義務,並建立人權保障機制,應該是往後的施政重點。政府尤其應該承諾:
Ø   以保障人民尊嚴為政府一切作為之指導原則
Ø   尊重權力分立、法治、實質民主等良善治理的要件
Ø   確保政府資訊公開透明,接受人民監督,建立公民參與、可課責的民主
Ø   建立完善的人權保障機制
Ø   努力推動人權價值,提升人權文化
Ø   短期承諾:
n   《國家人權博物館籌備處》201112月成立,隸屬文化部;唯至目前仍處於籌備階段,應盡快成立《國家人權博物館》
n   加速推動聯合國九大核心公約之落實:我國已訂定其中五項公約之施行法,應於近期內推動三項:[2]
u  《禁止酷刑公約施行法》目前仍於內政部討論中,應儘速送行政院會討論,提交立法院審議。[3]
u  中華民國於退出聯合國之前已批准《消除一切形式種族歧視公約》(19701210日),應通過施行法,使其發揮效用。
u  《保護所有移工及其家庭成員權利國際公約》於勞動部研究中,在通過之前,儘速通過《家事勞工保障法》以保障家事移工(包括看護、幫傭)。
n   為使《總統府人權諮詢委員會》充分發揮諮詢功能,將由總統親自擔任召集人,並請副總統和一位民間人士擔任副召集人。
Ø   個別權利項目:
n   致力消除各種歧視(種族、性別、身心障礙、國籍、城鄉),優先保障處境不利者之權利
n   保障集會遊行的自由
n   保障人民參與公共事務的權利(政府資訊公開與程序正當)
n   保障人民之工作權、居住權、社會保障(包括社會保險與社會服務)之權利;這些權利與社會住宅、青年就業、工作條件、年金改革等政策高度相關,可於這些政策中加入「權利」概念,並突顯政府的核心義務,以適度平衡自由市場主義。

三、整合並強化行政院人權保障機制

行政院目前已設有「行政院人權保障推動小組」(法務部法制司為幕僚單位)、「行政院性別平等會」(性別平等處為幕僚單位)、並於通過相關公約施行法後,依法成立「兒童及少年福利與權益推動小組」、「身心障礙者權益推動小組」(此二小組以衛福部社會家庭署為幕僚單位)。這些小組是行政院內部針對不同權利項目,負責保障與推動人權的最高指導機關。除了事權分散外,僅性別平等會有性別平等處為專責機構,其他的小組均為任務編組;民間委員均為兼職,三或六個月集會討論一次,對議程沒有主導權,對幕僚單位亦無指揮權;在被架空的情況下,缺乏實質的監督和建議功能,更遑論領導人權政策。這些小組的功能應予以強化,以監督、促進行政部門之人權保障工作。具體建議:
Ø   行政院整合目前的任務小組,組成行政院層級之人權機構。
²  將行政院內之人權推動工作整合於《行政院人權保障推動小組》;並將該小組擴大編制為《行政院人權保障委員會》。[4]
²  在行政院內設置《平等與人權處》,辦理《行政院人權保障推動小組》之幕僚作業。
u  《平等與人權處》可與現有《性別平等處》密切合作,縱理性別平等、族群平等、消除各項歧視、與其他人權保障推動業務。不應減少現有性別平等處專責處理性別平等業務之人力編制(約40人),以免削弱性別主流化歷年來之努力成果。
u  《平等與人權處》應與《國家發展委員會管制考核處》密切合作,以借重該處對行政院所屬各機關施政計畫之追蹤、管制、考核之功能。
Ø   目前規劃由《平等與人權處》負責督導之業務包括下列:(協調/督導括弧內之業務單位推動)
²  持續檢視法規命令,以符合國際人權標準(各部會)
n   政府應依據各項國際人權公約,持續檢討國內各法規、命令及行政措施,並進行立法、修法、修正行政措施,確保國內法規命令都符合國際人權標準。
n   行政體系內應該持續、定期檢討國內法律,並提出修法建議。
n   各部會應積極辦理,並使其人權工作小組(目前有十一個部//署設有「人權工作小組」)發揮功能。
n   整理優先法案,送立法院立/修法。
²  草擬完整的反歧視法(法務部)
²  按照《身心障礙者權利公約》之要求訂定教育、工作各方面之「合理調整」(reasonable accommodation)規範(衛福部、勞動部)
²  整體檢討社會福利服務系統與社會福利經費之分配與使用,提升其效益(衛福部、內政部)
²  檢討教育目標,以培養尊重多元、消除歧視、民主參與之人權文化(教育部)
²  檢討國內資料收集之策略與資料分析方式,使統計資料反應處境不利者之生活境況,符合聯合國對「人權統計」和「人權指標」之規範(主計總處)
²  發展「人權影響評估」之方法與適用規範(國發會):人權影響評估是在政府法案和中長程計畫開始之前,就該法案/計畫對利害關係人可能產生之人權衝擊所進行之評估,以防止人權侵害之產生
²  研究並推動轉型正義(文化部、教育部、國家人權博物館、國家發展委員會檔案管理局)
²  督導各相關部會依據公約義務,撰寫國家人權報告(各部會)
²  接受並處理申訴
n   (註)根據兒童權利公約及身心障礙者權利公約之施行法,行政院設置之「兒童及少年福利與權益推動小組」和「身心障礙者權益推動小組」均有「接受涉及違反公約之申訴」此項功能。此功能如何與國家人權委員會(下述)有適當分工,需進一步研析。

四﹑國家人權委員會

聯合國近年來大力推動各國設置符合《巴黎原則》的國家人權委員會。亦即,一個在組織、運作、經費上皆獨立之機構,作為國家人權事務之最高機關,負責國家人權政策與落實機制之設計、協調、監督,以及人權教育、人權文化之倡導等功能。其職責包括:1. 對法律、制度、政策進行人權研究,出版專題報告,供立法、司法、行政之參考。2. 規劃人權教育與培訓政策,建立人權文化。 3. 接受申訴進行調查,或主動進行調查,保障個人或族群權利;必要時將個案送交監察或司法單位。 4. 督導國家人權報告之審查工作。
2014年,已有106個國家成立國家人權委員會,並接受國家人權機構國際協調委員會(International Coordinating Committee for National Human Rights Institutions)之評鑑。一般而言,國家人權委員會由十位左右之人權專家組成,具有獨立之人事與業務預算,其作為(包括研究、調查、報告)享有高度之獨立性。其意見雖然對政府沒有法律上之約束力,卻因其論述之嚴謹與道德高度,而使政府必須慎重回應。
上述行政院層級之人權機關,雖可統合目前行政院內之人權保障機制,但仍非符合巴黎原則之國家人權委員會。主要落差在於:
1)不夠獨立:設置於行政院下的平等與人權處仍是政府組織的一部份,不符合獨立運作的原則。
2)非國家層級:行政院所屬機關無法處理高於行政院的政策問題,更不可能過問立法、司法、監察等事務。
3)未與世界接軌:國家人權委員會是國際人權法與國內法/政策之間的橋樑,負責引介國際人權政策,整理/公佈國際人權文獻,並對國內法律/政策提出修正建議。
簡言之,行政院層級與國家層級都有人權機關功能雖有重疊,卻仍各有所司。因此,即便行政院設置了人權機關,國家人權委員會仍有成立之必要。
國民黨政府任內,立法院雖陸續通過國際人權公約施行法,但行政部門落實人權公約的成效不彰,甚至在幾個特定的議題上與人權標準背道而馳。理當監督政府的監察院,雖於2000年成立《人權保障委員會》,並未能有效發揮為人民伸張權利之功能。國內人權團體從在2000年前就開始推動成立《國家人權委員會》,2014年十一月,人權公約施行監督聯盟等公民團體委請尤美女委員提案《國家人權委員會組織法》、《國家人權委員會職權行使法》,無奈受到國民黨阻撓,未能進入院會討論。
總統府人權諮詢委員會於2013年底成立「五人小組」,研擬《國家人權委員會》之設置,並於2014年建議:設置於總統府、設置於行政院、成立獨立機關等三個方案,但迄今該委員會秘書處法務部法制司未獲吳副總統之授意,進度停頓。
此外,監察院向來主張由其轉型,或於監察院內設置國家人權委員會,最符合我國憲法之設計原則。在總統府討論之同時,監察院內部亦規劃了方案,朝監察院轉型(部分或全部委員轉任/兼任《國家人權委員會》委員)、或設置新機關(類似審計部層級)的方向調整,但監察院態度仍未明朗。
我們評估,《國家人權委員會》之設置,在政府內部爭議已轉趨平緩,成立之阻礙降低,唯需考慮設置機關性質與人選,使其發揮功能。設置方式之各種草案,仍將取決於立法院決議。建議以總統高度,承擔此歷史性任務。建議:
Ø   應承諾儘速成立《國家人權委員會》,並確保其運作之獨立。
Ø   指示行政院儘速研究《國家人權委員會》之組織與人力編制,將組織法與職權行使法草案送交立法院。
Ø   明示國家人權委員會委員人選之公正、多元。
Ø   加強與其他國家《國家人權委員會》溝通、學習,引進最高的國際標準。

五、加強人權知能、建立人權文化

我國經歷長期的威權統治,且脫離國際人權體系已久,有關人權之知識基礎極為薄弱。新政府將參考先進國家之經驗,一方面引進國際法典、參考國際案例,一方面收集國內資料,發展適合國內訓練所需之教材,並研發新的教學方法,從互動與案例討論中,內化人權價值、建立人權知識、並培養在日常公務中實踐人權標準的能力。這些訓練必須配合我國新進和在職公務員的訓練體系,務期各級政府機關之公務人員、接受政府委託執行公務之機構工作人員,皆能接受充足訓練,使「各級政府機關行使其職權,應符合公約有關人權保障之規定,避免侵害人權,保護人民不受他人侵害,並應積極促進各項人權之實現。」[5]依據現有訓練制度,下列相關機構應明確規定在訓練內容中涵蓋充足的人權課程,並且就其相關領域,研發教材和教學法:
Ø   《國家教育研究院》成立《人權教育發展中心》,作為其他教育訓練機構之資源中心
Ø   司法院法官學院
Ø   法務部司法官學院
Ø   行政院人事行政總處《公務人力發展中心》

六、完整保障基本人權的憲法

持續推動憲政改革,讓憲法得以發揮最重要的人權保障功能,讓基本人權成為每個人真實緊握在手的護盾。在修憲中應考慮下列人權保障主題:
Ø   擴充《憲法 第二章》人權清單,使其涵蓋完整的公民﹑政治﹑經濟﹑社會﹑文化等各範疇之權利
Ø   讓立法院審議通過之國際人權公約,具有相當於憲法位階之效力;並建立制度,使立法、司法、行政機關都願意承認並維護憲法及各公約所保障之權利。(例如加強研究各項權利之可訴性,以及各機關在公約下應履行之義務)
Ø   原住民族專章
Ø   國家人權委員會之憲法基礎
Ø   憲法權利之第三人效力:基本權利與相應之義務,於性質相容之範圍內,也應適用於私人間之關係。

七﹑協助發展區域人權組織,建立東亞人權連線
國際人權的進展,除了聯合國人權機制之外,區域機構也扮演重要角色。歐洲人權法院的判決對歐洲理事會各國有約束力,而英國的人權法也直接引進歐洲人權公約,足見區域共識之重要性。
亞洲是高度異質的區域,各國錯綜複雜的歷史脈絡與地緣關係,包含各種多元的語言、族群、宗教、文化、以及民主化程度不一的政治局勢。對人權的認知,到目前為止,除了所謂「亞洲文化」質疑人權價值和立論,亞洲這個區域並未有人權共識。亞洲也是全球唯一尚未建立區域性人權機制(包括人權憲章、人權委員會以及人權法庭),是國際人權界的長久關懷與遺憾。在亞太區域,西太平洋地區又與亞洲大陸之間,在人權水準和認知上,有顯著差異。從1990年代初,亞洲各國的公民組織開始串聯倡議區域性機制的建立,例如1998年在韓國光州宣布的人民版《亞洲人權憲章》(Asian Human Rights Charter,以向各國政府施壓,但至今只有東南亞國協設有東南亞該地區的機智。
台灣可以運用我國在人權工作上的努力與成果,進行以人權為根基的國際交流。特別是,台灣在東亞區域,在宗教自由、對多元性別的接納等方面領先其他國家,對於人權的哲學基礎,台灣也頗能兼學東西,融會貫通,而沒有亞洲文化的窒礙。再加上台灣特有的轉型正義經驗,使得台灣值得成為亞洲各國學習/參考的對象。雖然未必能立即受益於區域人權機制,我國仍願意提供資源,協助亞洲公民團體推動涵蓋地區更廣泛的亞洲人權機制的建立,為區域及國際人權的推展稍盡心力。
在地理上,以台灣為中心,與西太平洋各列島國家(日本、韓國、菲律賓、澳洲、紐西蘭)密切合作,以國際人權為準繩,經過國際交流,相互激勵人權水準的提升。例如,各國國家人權委員會委員們相互訪問,是討論砥礪、提升區域人權共識的重要機制。這麼做不僅能逐漸厚植台灣這幾年慢慢建立起來的人權文化,甚至有機會讓台灣成為東亞地區領先各國的人權亮點,帶動亞洲在人權議題上更多的國際互動。台灣更能宣示,我們與每一個國家往來,都以人權價值為首要考量。即使是經濟貿易談判,亦牽涉到勞動、消費、環保等議題,在在影響到工作條件、家庭生活、永續發展等,不可避免地會有經濟以外的社會與文化面向,而與國家命脈息息相關。因此,台灣的內政與外交,需一視同仁地強調整全的人權觀點,方能顯現人權的核心價值。



[1]  2001 418日行政院會議通過外交部函送《公民與政治權利國際公約》及《經濟社會與文化權利國際公約》請核轉立法院審議批准案。20021231日立法院通過審議批准《公民與政治權利國際公約》、《經濟社會文化權利國際公約》條約案。但立法院對「人民自決權」加註了聲明,並對「生命權」、「入出國境自由」、「組織工會及罷工權利」提出保留。對於立法院的加註聲明,民進黨立院黨團提出復議,但復議案始終未經討論;該批准案,也就無疾而終。行政院另於20067月將《消除對婦女一切形式歧視公約》函送立法院審議,經立法院於200715日議決,29日總統批准並頒發加入書。
[2] 《保護所有移工及其家庭成員權利國際公約》於勞動部研究中,因國內共識程度較低,因此短期內恐難推動施行法。唯應以國內情況,研擬法律保護移工。製造業、營建業移工普遍已受勞基法保障,但家事移工(包括看護、幫傭)則未納入。勞動部於102913日提請行政院審查「家事勞工保障法草案」,但尚未處理。
另一公約為《保護所有人免遭強迫失蹤國際公約》,以我國目前情況,尚非急迫。

[3]  《禁止酷刑公約》之全名為《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》
[4] 依設置要點,行政院人權保障推動小組置委員2127人,由政府代表11人(政務委員擔任召集人,法務部次長擔任副召集人,九位次長級代表)。另1016人為學者專家。
[5] 《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》第四條

人權公約施行監督聯盟公佈2015年度監督報告
《民間影子報告:回應兩公約81點總結意見》
報告序言代新聞稿

黃嵩立
人權公約施行監督聯盟 召集人
2015 1225

《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》(以下簡稱《兩公約施行法》)自2009年生效以來,國家報告的撰寫和國際審查,是該施行法所規定的政府各項人權義務當中,執行得最為徹底的一項。鑑於台灣長期隔絕於聯合國人權體系之外,以國家報告的審查作為台灣自願加入該體系的起手式,算是合情合理。然而,國際審查雖然造成了政府組織內部陣陣漣漪,但並未帶來施政理念本質上的改變。

文/黃怡碧(台灣國際醫學聯盟研究員、人權公約施行監督聯盟執委)
2015年10月28日


許多藏人不願忍受中國政府對西藏宗教與文化的壓迫,翻山越嶺進入尼泊爾或印度,看是要落地生根,還是繼續前往其他國家。在台灣也有這樣一群藏人朋友,可能聽聞台灣人對藏傳佛教的崇敬或相信台灣政府的友善,遠渡重洋來到台灣。卻因為蒙藏委員會遲遲不願認定他們的藏人身份,政府不肯正視他們無家可歸的事實,因此無法取得合法居留身份,使得人身安全、工作生計與健康醫療等基本人權都陷於難解的困境。

言論無罪! 思想良心無罪!
台灣公民社會呼籲新加坡政府 應立即釋放少年余澎杉 (Amos Yee)

新聞稿 2015/06/26